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新年特辑｜吴春宝：规划下乡：改革开放以来村庄规划的发展脉络及其实现逻辑
The following article is from 探索杂志 Author 吴春宝
编者荐语：
文章深入探讨了规划在中国共产党治理中的关键角色，着眼于规划下乡的演进历程与逻辑，作者精准地分析了村庄规划从“有规可依”到“多规并行”再到“多规合一”的发展轨迹，强调了国家意愿与农民意愿在这一过程中的双向互动。这种深层次的互动机制为村庄规划的专业化和规范化提供了外在动力，同时凸显了乡村地方性特点及自主性。对当前乡村振兴政策的制定提供了深刻见解，强调了提升村庄规划引领乡村振兴效果的迫切需求。这一研究为规划专业实践提供了有益的理论支持，在推动可持续乡村发展方面提供了深刻的洞见。
*本期所有封面图片，均为赵无极作品
赵无极《25.03.85》
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规划下乡：改革开放以来村庄规划的发展脉络及其实现逻辑
摘要：以规划引领经济社会发展，是中国共产党治国理政的重要方式。发挥规划的宏观引领和战略指导等功能，对推动基层治理体系和治理能力现代化具有重要理论与现实意义。自改革开放以来，规划下乡大致经历了起步探索、快速发展以及优化成熟三个阶段。这其中，村庄规划也呈现出从“有规可依”到“多规并行”再到“多规合一”的发展脉络。从实现逻辑来看，规划下乡是自上而下的国家意志与自下而上的农民意愿双向互动的过程。具体而言，国家意志作为规划下乡的外部推动力，有助于实现村庄规划的专业化和规范化，对乡村的有序建设发挥着强有力的引导与调控作用。同时，农民意愿作为规划下乡的内部驱动力，突显了乡村的地方性特点及乡村建设的自主性，增强了村庄规划的适应性和有效性。可见，国家与农民之间双向互动的复线关系，体现了规划下乡的深层次逻辑。这为当前切实增强村庄规划引领乡村振兴的活力与效力，提供了有益的政策思路。
作者简介：
吴春宝，华中师范大学政治学部副教授，博士生导师文献来源：
《探索》2023年第4期
本文作者：吴春宝
一、文献综述与问题提出
村庄规划是乡村建设的前提。自乡村振兴战略实施以来，党和国家高度重视村庄规划，并先后出台一系列政策文件，全面部署村庄规划的编制与实施工作。2018年的中央一号文件强调，“各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案”。2019年出台的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出，“由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。2021年的中央一号文件再次提出，“积极有序推进‘多规合一’实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快完成村庄规划全覆盖”。2023年的中央一号文件进一步强调加强村庄规划建设，提出“坚持县域统筹，支持有条件有需求的村庄分区分类编制村庄规划，合理确定村庄布局和建设边界。将村庄规划纳入村级议事协商目录”。可见，村庄规划的编制和实施是今后乡村振兴工作的一项重要内容。
就学术研究而言，与规划相关的议题备受关注。从国家治理体系与治理能力现代化的角度来看，国家规划引领国家发展，规划已成为当代中国国家治理的一个重要特色。同时，规划治国与规划治党是中国共产党长期执政的能力基础。因此，战略规划成为中国共产党治国理政的重要方式和独特优势。规划下乡作为国家规划实现的重要方式，学界存在两种颇具争议的观点。一种观点认为，村庄规划对乡村建设发挥着积极作用。此种观点主要集中在物质环境规范理论和社会关系调节理论这两个视角。从物质环境规范理论视角来看，村庄规划能够促使乡村外在物质生产环境的规范化和合理化。相关学者认为，村庄通过规划能够改善村庄内部基础设施与公共服务设施，保护与塑造村庄历史文化特色，提升人居环境水平，同时还能够优化配置空间资源，实现城乡统筹发展。从社会关系调节理论视角来看，村庄规划可以维系乡村建设过程中不断发展的社会关系。村庄规划是一种调节社会矛盾的形式，是协调各方利益的磋商平台，在村庄规划的编制实施过程中能够协调与改善国家、基层政府、市场主体、村委会、村民之间的关系，提升村庄建设水平。但当前村庄规划在促进乡村建设的同时也面临着规划层次不清、方法不当、乡村治理逻辑矛盾、规划实施机制缺乏等问题。
综上所述，村庄规划不仅成为农村工作的重要内容，同时也被学界所关注。丰富的研究成果为本研究的开展奠定了坚实基础。从功能来看，无论是发挥积极作用，还是消极作用，规划下乡已成为当前全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化发展的重要手段。于是，如何有效发挥规划对乡村建设的引领作用便成为本文研究的基本议题。基于此，本文通过回顾村庄规划的演进历程，探究村庄规划下乡背后所蕴含的内在逻辑，进一步讨论提升村庄规划效果的可行路径，进而助力乡村振兴。
二、改革开放以来规划下乡的发展脉络
村庄的建设和发展不仅是农民自主建设的自为过程，也是被外力不断规划与塑造的过程。因此，村庄规划便成为国家规范乡村建设行为，改善村庄生产、生活与生态环境，以达到促进农村经济社会发展、实现乡村振兴目的的重要手段。一般而言，村庄规划主要包括两种类型：一类是法定性规划，为村庄规划工作提供原则上的方向指引;另一类是政府执行“三农”政策的重要举措，指导各类村庄规划建设行动的具体方案，如村庄建设规划、村镇布局规划、美丽乡村规划、村庄整治规划、乡村土地规划等。上述两种类型的规划均是本文所要论述的规划下乡内容。自党的十一届三中全会以来，国家不断发挥村庄规划的指导作用，以实现乡村建设的阶段性发展，同时又依据乡村社会的变化适时调整村庄规划的理念、目标以及方案，从而使得村庄规划发展呈现出阶段性特征。依据不同时期规划下乡所承载的内容以及指向的目标任务，本文将改革开放以来规划下乡的发展历程大致分为三个阶段(如图1所示)。
随着改革开放的不断深入，农村经济得到快速恢复与发展，村庄规划也在不断完善。在两次全国农村房屋建设工作会议召开后，1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，指出要经济合理利用土地，防止村镇建房乱占滥用耕地，保障农业生产的发展能够适应农村建设的需要。《村镇建房用地管理条例》的出台为从根本上遏制农村地区乱占耕地、随意建房的现象提供了法律依据。此后，为便于实现乡村更好、更优发展，各地纷纷加快乡村建设步伐，但由于我国村庄数量庞大，规划编制技术难度较大，加之一些政府部门重视程度不够，村庄规划依然滞后。许多村庄的规划难以落实，无法发挥指导村庄发展的功能，乡村布局杂乱、环境脏乱差等问题逐渐突显。在此背景下，1993年国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》，首次以法规形式确定了村庄规划的目的、原则、依据等。随后，国务院配套出台《村镇规划标准》，提高了村庄规划编制的科学性。在不断的实践探索中，国务院于2000年又出台《村镇规划编制办法(试行)》，进一步规范村镇规划的编制方法，提高村镇规划的质量。
综上，由于这一时期城乡二元体制的存在，生产力分布的特点和市场机制的作用客观决定了农村在城乡关系中的弱势地位。村庄规划并未得到应有的重视，村庄建设也就陷入缺少规划的尴尬境地，农村地区往往是“只见新房、不见新村”或“只见新村、不见新貌”。即便是一些村庄有了规划，但规划的科学性、可行性也存在问题，“图上画画、墙上挂挂”的不实用规划普遍存在，村庄规划在指导村庄的有序发展方面难以发挥根本性作用。不过，单就村庄规划编制工作而言，这一时期的村庄规划在理论基础、方法、技术标准等方面都进行了有益探索，并逐步走上制度化、规范化道路，为后续村庄规划的完善搭建了基础性框架。
以建设社会主义新农村为目标的村庄规划，聚焦村容整治，引导新建合理布局，并取得了明显的建设效果。这一阶段的村庄规划编制与实施具有三个特点。一是规划体系建设不断完善。2006年建设部印发《县域村镇体系规划编制暂行办法》，规范了县域村镇体系规划的编制工作;2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施，规定了村庄规划的编制、审批办法和步骤，明确了村庄规划的法律地位;2010年国务院颁布《镇(乡)域规划导则(试行)》，突出了对镇(乡)全域发展的指导，协调了农村生产、生活和生态布局。二是规划内容设置不断丰富。这一时期的村庄规划以新农村建设为主要内容，着力改造农村基础设施和公共服务设施，全面改善农民生活环境。同时，规划逐渐向乡村不同领域延伸，规划类型多元。三是规划的制定和实施日趋规范。一方面，规划编制的主体逐渐明确，《中华人民共和国城乡规划法》明确指出，乡镇人民政府组织编制村庄规划，且村庄规划应当从实际出发，体现地方和农村特色;另一方面，规划编制实施过程中的公众参与权利得到保证，农民积极性被调动起来。
简而言之，这一时期各地进行了大量的村庄规划实践，并总结出丰富的工作经验，为村庄规划的进一步发展奠定了基础。但发展的背后也暴露出不足：其一，城乡互动的发展模式使得城市规划的理念、原则、目标被直接简单地套用到村庄规划上，造成乡村形态的城市化倾向严重而农村特色缺失;其二，不同类型的村庄规划纷繁复杂、重复交叉，内容详细却缺乏精准，且各部门之间缺乏有效沟通与协作，造成了多规分立的局面;其三，村庄建设规划专注于物质建设，过于强调居民点的发展和建设，对于生态、生产空间缺乏全域统筹，导致乡村发展失衡。在此背景下，如何提升村庄规划的精准实用性成为亟待解决的重要问题。
2.3 “多规合一”：规划下乡的优化成熟阶段随着新农村建设的开展，村庄规划在推动乡村建设和乡村发展的同时，也出现“千村一面”、村庄“城市化”、生态破坏等乡村建设难题。为破解上述难题，党的十八大以来，我国开启了美丽乡村建设实践新篇章。对村庄规划而言，“乡村建设规划模式”转型升级为“美丽乡村建设与乡村振兴规划模式”，村庄规划迈入新时代。值得注意的是，党的十八届三中全会提出建立国家空间规划体系，开启了“多规合一”的试点工作。2018年国家颁布并实施《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，这是我国历史上首次将中央一号文件“规划化”。自此，村庄规划进入新的发展阶段。
在加强村庄规划促进乡村振兴政策的引导下，村庄规划进入优化成熟时期。从主体功能来看，村庄规划从“城市取向”转变为“农村取向”。一是全域统筹，村庄规划更“适用”。在新型城镇化及乡村振兴背景下，村庄规划升级为生产、生活、生态统筹发展的空间规划，从过去重视物质环境建设逐渐转变为综合考虑乡村社会经济、文化传承以及人居环境等诸多方面;同时规划目标也更加多元，在关注乡村发展长远目标的同时，对乡村的多样性需求有了更为深入和理性的现实考虑，充分发挥了规划对乡村振兴的先行带动作用。二是“多规合一”，村庄规划更“管用”。乡村由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，在村域层面全面整合土地利用规划、村庄建设规划、乡村振兴规划以及其他相关规划，不同规划之间实现融合发展;同时充分考虑村庄发展的不确定性，实现规划刚性管控与弹性引导相结合，村庄规划管控动态化。三是以人为本，村庄规划更“好用”。通过广泛参与村庄规划的编制与实施过程，村民成为亲身参与者，同时也是受益者。一方面，村庄规划转向“人本规划”的思维模式，紧紧围绕村庄发展的实际特色与村民诉求，合理安排产业、生态与公共服务设施布局，构建出以人为核心的村庄规划体系;另一方面，村民参与村庄规划的全过程，从编制到决策再到规划的实施，农民意愿得到充分吸收和采纳，规避了“干部在干、群众在看”的规划乱象。
总体而言，新时代的村庄规划秉持城乡一体化的理念，更加注重多元关系统筹，坚持村庄发展与城市发展相协调，其体系框架也得以优化。在“多规合一”的实践背景下，村庄规划与乡村振兴战略紧密结合，不断丰富村庄规划编制的目标理念，为实现乡村的全面振兴奠定了坚实基础。
整体来看，回顾村庄规划的演进历程(见表1)，改革开放初期村庄规划尚处于起步探索阶段，由村庄自主编制实施的规划以助推城市扩张为主要任务;党的十六届五中全会以后，村庄规划进入快速发展阶段，在城乡统筹的时代背景下，国家与相关部门开始参与并主导村庄规划的编制与实施;党的十八大以来，村庄规划进入优化成熟阶段，这一时期的村庄规划由国家主导、多元主体共同参与规划建设全过程，致力于实现乡村振兴的战略目标。
改革开放以来，村庄规划经历了从无到有、从有到优的过程，其内涵日益丰富、体系逐步完善、技术日趋成熟。在此过程中，村庄规划实现了三个转变。其一，规划理念从侧重技术方法到注重精准、应用的转变。实用性村庄规划更加关注村民意愿，村民不再是被动的主体，而是参与规划过程，规划更能满足农民需求。其二，规划方式从粗放布局到精细管控的转变。“多规合一”的村庄规划是国土空间规划体系中乡村的详细规划，整合了村庄土地利用规划、村庄建设规划等内容，实现了土地利用规划、城乡规划的有机融合。其三，规划内容从物质建设到空间整体的转变。当前村庄规划统筹协调生活、生产、生态空间，注重社会、经济和环境多维协调，带动乡村全面发展，反映出村庄规划的整体性特点。在这个转变过程中，仅仅依靠村庄的自主探索是远远不够的，国家行为成为提升规划先行效力不可或缺的关键因素。可见，探究规划下乡背后的实现逻辑就显得尤为必要。
村庄规划在协调城乡关系、优化人居环境、促进农业安全发展等方面发挥了积极作用。从规划的本质来看，规划下乡就是通过制定计划、方案和行动对城乡社会与自然生态系统进行有意识的干预。而作为国家引导乡村建设的重要手段，村庄规划既要将上位规划具体化，又要为村庄设定合理的发展目标和振兴路径，同时还要关注当地村民的利益。因此，在多重任务导向下，乡村建设需要国家力量与农民群体的共同参与和密切配合，从而防止村庄规划目标的偏离。村庄规划的编制、实施以及管理，并不是简单独立于政治之外的技术问题，而是渗透了复杂的国家行动与农民行为关系的政治过程。在此过程中，村庄规划逐步成为国家对乡村实现有效治理的手段。可见，由国家与农民之间形成的互动逻辑，成为左右村庄规划编制、实施以及管理的政治基础。
3.1 外部推动力：规划下乡的国家意志作为适应现代经济社会变迁诞生的新型国家形态，现代国家区别于传统国家的显著特征，便是现代国家在明晰的疆域范围内建立起统一体系，进而借助国家制度完成对社会的全面渗透、整合，实现国家意志的有效贯彻执行。乡村建设既是自然演化的结果，同时也受到国家等外部因素的干预。国家意志作为最强势的外部力量，在一定时期形塑着村庄建设的内容和方向。当前，村庄规划在国土空间规划的“五级三类”体系中被定位为详细规划。作为牵引村庄建设的有效手段，村庄规划直接体现了国家权力对乡村社会的渗透与整合。国家会依据农村不同时期的经济社会发展需要，有意识地设立专门的制度和政策，引导资源优化配置，调整村庄规划工作，进而实现特定阶段对乡村建设基本目标的调控。因此，在国家意志框架内，规划下乡的发生、发展及其演化离不开国家的顶层设计和强力推动，进而实现村庄规划制度化、规范化、专业化等目标。
在规划下乡过程中，为了防止乡村建设失范、失序，村庄规划工作的制度化和法制化建设往往由国家直接推动，进而引导与调控农村的发展。首先，推进村庄规划的制度化建设，实现村庄规划的规范化。村庄规划的编制、实施以及管理是面向农民群体的复杂系统规划，必然会依附于国家公权力的实施力量，这就体现了规划下乡的政治过程性面向。一方面，政府职能部门承担着村庄规划的相关职能;另一方面，在国家管理体制框架内，村庄规划的编制和实施被纳入政府绩效考核体系。其次，推进村庄规划的法制化建设，增强对乡村建设的约束。村庄规划必须是“政策和法规的‘软硬兼施’”。从村庄规划的法制化建设过程来看，村庄规划经历了从行政法规上升至基本法的转变，法律地位不断提高。目前，村庄规划已经属于法定规划。从国家出台《村庄和集镇规划建设管理条例》(1993年)到《中华人民共和国城乡规划法》(2007年出台，2015年第一次修订，2019年第二次修订)，同时地方政府也实施地方城乡规划条例，国家以赋予村庄规划法律地位的形式，对乡村建设进行法律约束。再次，建立标准化的编制体系，实现村庄规划专业化。我国幅员辽阔，受地域和文化影响，不同地域的村庄形态差异比较大。为保证村庄建设的有序性，村庄规划的编制就需要国家标准化的技术性规定，即建立一个完整协调、统一技术标准的系统。作为乡村建设的技术控制工具，村庄规划在其覆盖的区域内，将个人或组织的假设行为按步骤组织、编排起来，从而避免村庄建设的盲目性，强调村庄建设的有序性。中央及地方政府陆续颁布实施了村庄规划技术规定、村庄规划编制导则、村庄规划编制指引等。国家化的标准和办法成为村庄规划编制和实施的重要依据。村庄规划以统一性为技术形式的“全覆盖”就成为合理的制度选择。
3.2 内部驱动力：规划下乡的农民意愿众所周知，中国自古以来就是以农业立国。作为我国农业文明的发生体和承载体，村庄是物质实体空间和非物质社会空间高度重叠的空间单元，是从事农林牧渔业人群长期生活、聚居、繁衍的边界相对明晰的社会单元。在国家视野下，村庄作为早期人类最基础的地域单元、生产生活单元和社会单元，对国家发展和演变具有重要意义。在一定程度上可以说，村庄的诞生源于国家政权对传统社会基层治理的需要。不过，在当前的乡村治理情境中，基于聚族群体性、血缘延续性和地缘一体性的特质，村庄规划也表现出乡村自主性的一面。规划下乡已成为村庄公共事务和公共事业的重要组成部分，是农民自我管理、自我服务、自我协商的村庄治理范畴。村庄规划的编制和实施由“国家—农民”连接下的农村基层治理特性来界定，而非单纯由政府规划部门自身的技术本位意志决定。简言之，在乡村建设中，规划下乡引领作用的发挥离不开农民参与，发挥农民主体性才能实现乡村建设形态的自主性、多样性、连续性。
长期以来，村庄是生产、生活和自然空间的复合体，承载着农业发展、基层秩序稳定、生态安全以及传统文化传承等多重功能。作为一个完整的人居系统，乡村建设呈现出综合性和复杂性等特点。只有从农民的意愿出发，才能理解规划下乡在乡村建设中持续性演化的基层逻辑，进而使村庄规划能用、管用、好用。具体而言，一是规划下乡契合了农民需求以及利益诉求，将农民意愿转化为行动依据。规划下乡的出发点和根本目的是为了满足农民需求和创造生活福祉，提升农民在乡村建设中的获得感、幸福感、安全感。规划下乡除了立足村庄实际、关注村庄特质之外，还要根植于农民的现实需求，特别是在生产生活中农民群体面临的急难愁盼问题。规划下乡需要考虑村庄自身性质以及人的需要，以实现乡村生活、生产、交往的地域空间和情感空间承载。从需求类型来看，除了满足农民个体日常生活基本需求以外，由现代化社会催生的发展、权利以及保障等需求更加多元。这就决定了村庄规划不能仅停留在农民个体居住点建设层面，而应向村域空间延伸，发挥土地使用、产业发展、人居环境整治、生态环境保护以及历史文化传承等村庄多重要素的空间功能。可见，规划下乡的作用是将农民需求与村庄空间各要素功能实现有效契合，重塑与农民意愿目标适宜、相匹配的乡村建设。二是规划下乡尊重了农民的主体性，将农民意愿转化为行动的内在驱动力。对于村庄而言，规划是一个农民群体达成共识和落实各项具体任务的过程。在规划下乡的过程中，村庄建设如何规划或者规划建设成什么样的村庄，在尊重村庄特色以及形态多样性的前提下，应由农民自己决定，充分发挥农民的主体性功能，即充分尊重农民在村庄规划中的自主性、能动性以及创新性作用。具体而言，规划下乡将村庄规划纳入村规民约内容，通过充分保障农民的话语权、参与权、监督权，动员农民积极主动参与村庄规划，并推动村庄规划的落地实施。
3.3 规划下乡的运行机制：国家与农民的双向互动在规划下乡过程中，作为最主要的行动主体，国家与农民分别处于两端：一端是以国家理性为特征的现代国家，其行为具有计划性、指令性、行政化的特点;另一端则是以地方性为特征的农民，其行为表现出自主性、多样性、本土化的特点。村庄规划体现了国家在村庄区域内将农村社会空间转化为生产要素的能力。因此，规划下乡既要在纵向上衔接各层级规划以实现有机传导，也要在横向上针对具体目标和作用区分村庄规划类型和重点。从理论逻辑来看，在自上而下的国家推动与自下而上的农民驱动的双重作用下，规划下乡呈现出纵向到底、横向到边的运行机制。具体而言，国家自上而下推动的村庄规划，通过行政系统将规划传导进农村基层，实现农村社会的国家化。与此同时，在村庄层面农民的主体性被激活，自然会对规划下乡予以各种形式的回应。不过，对于不同形式的回应而言，无论是积极还是消极，均对国家行为产生直接或间接的影响，由此便形成了国家的社会化。可见，在规划下乡过程中，国家和农民是双向互动的关系。
从现实来看，规划下乡的合理性和有效性从根本上取决于国家与农民的互动机制，二者不可或缺。一方面是自上而下的国家推动。当下的农村社会状态在相当程度上是由国家塑造而成的。从国家内部结构关系来看，这种塑造行为在中央到地方的纵向关系传导中就已经形成，国家意志被逐层传递，发展目标也被逐级分解。从规划下乡的过程来看，村庄规划自上而下能够实现有效传导的方式主要包括规模与结构、空间布局与形态两大类。这就需要纵向上的任务传导和横向上的任务协同。由此，规划下乡就成为由纵向规划层级和横向规划类型交织而成的系统，对应于中央、省、市(县)及乡(镇)的行政体系，形成完整的纵向规划层级体系，实行自上而下的垂直管理。纵向上，上位规划是下位规划编制的依据，上级部门对下位规划有审批和监督的权力。因此，村庄规划包括具体使用布局及其调整等在内的大量地方性事务，皆由上级政府审批与监督。同时，在横向上当前村庄规划作为国家规划体系中最基础和兜底的详细规划，需要对各级各类上位规划的要求在基层进行整合落实。而且同一层级的政府部门需要事权协同、相互配合。
另一方面是自下而上的农民驱动。同一个村庄有不同的规划愿景，村庄规划不可能是千村一面。从作用功能角度来看，规划下乡并非弃旧图新，而是一项持续性的不断发展和修复的过程。在此过程中，传统乡土规则与现代村民自治制度发挥着重要作用。乡土规则通过地方居民的文化习得、日常生活、物质空间环境濡染或非语言表达，转化为具体可感知的地方知识，乡村传统的地方性知识需要融入规划下乡过程中。与此同时，现代村民自治制度则发挥着现代组织的整合功能，通过民主参与、民主协商、民主监督等方式，形成农民广泛参与规划下乡的有效机制。因此，传统规则与现代制度的结合使得农民在逐步认同规划下乡的同时也能参与规划下乡的实践。
乡村现代化发展与乡村有效治理是当前乡村振兴的两大重要主题。在这一背景下，如何推动农村社会现代化进程，既需要理论性阐释，更需要政策性思考。本文将规划下乡作为研究对象，重点探讨规划下乡的历史发展脉络，并阐释了规划下乡的内在逻辑。规划下乡既是国家意志的产物，同时也包括农民的意愿，是国家与农民互动的过程。由此，在规划下乡的过程中，自上而下的国家推动与自下而上的农民驱动实现了国家行政与乡村自治的有效衔接，并构成了国家与农民双向互动的复线机制。然而，从现实情形来看，并非任何国家干预的社会工程都能成功。通过村庄规划，乡村社会发展纳入国家主导的政治工程，使得国家政权的作用越来越多地深入乡村社会的各个领域，政权对乡村社会的影响力达到前所未有的力度、广度和深度。随着国家对农村社会渗透能力以及整合能力的提升，国家通过规划下乡增加了形塑乡村现代化发展的可能，也可能直接导致国家行政力量对自下而上的农民意愿表达的挤压，农民主体性功能的发挥受到一定程度上的抑制。现实中的规划下乡便可能出现“行政势强”而“自治势弱”的非均衡局面。可见，在理论预设中行政与自治的清晰权力边界可能被打破，表现出内在张力性的一面。
一是在国家层面，理顺自上而下的各层级政府纵向关系，界定各级政府的规划权责边界，甄选规划管控要素，改变相关职能部门单一意志的表达。纵向上，应进一步规范层级传导，注重规划下乡的程序性和机制性，打破各类规划“条块”分割和各自为政的局面，实现“政府权责清晰，纵向体系简洁”的行政体系，确保村庄规划顺畅到达农村社会。横向上，在国土空间规划体系下推进多维度的协同。在村庄规划的编制、实施过程中，应强调多元主体的参与协同。除此以外，围绕乡村地区全要素管理，应加强不同部门的事权协同。
二是在村庄层面，激活自下而上的农民思想活力和行为动力。当前村庄规划应该注重规划全过程的村民参与，破除地方政府包办代替、村民主体意识和能力不足等难题。在结合村庄实际的基础上，应完善“全方位”的村民参与机制，通过民主协商等机制引导农民参与村庄规划编制和实施的全过程，发挥村民自治的积极能动性，突出农民主体地位，尊重农民需求，实现从“程序参与”到“内容参与”，不断提升农民参与的质量。
三是在上下互动的机制层面，将国家意志和农民意愿进行相互贯通与合理转化。本着开门编制规划的原则，充分尊重农民需求，注重农民参与表达，通过宣传沟通增强农民对规划下乡中国家意志的认同和信任，消除农民对村庄规划的消极抵触心理。此外，应通过村民自治的多种实现形式，广泛收集、整理农民的意愿，及时做好信息反馈，将农民意愿融入村庄规划的调研阶段、编制阶段以及审批阶段等全过程，由此实现规划下乡中国家意志和农民意愿的有机契合。
转载 | 毕建豪 弦一郎
初审 | 林杨港 李 浣
二审 | 何升宇
终审 | 李致宪
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本文内容仅供参考，不代表理论志意见